法律制度屬于上層建筑，法規體系更是高大上。本文只是基層草根閑扯而已。
“新”與“舊”
在2000年1月，原交通部就印發(fā)了《公路水路交通法規體系框架和實(shí)施意見(jiàn)》(交體法發(fā)〔2000〕20號)，搭起了公路水路交通法規體系框架。
這可不是匯編法律法規或者開(kāi)列個(gè)立法計劃目錄的簡(jiǎn)單勞動(dòng)，是很需要懂一番腦筋的。很多部門(mén)都還沒(méi)有建立起這樣的體系，或者說(shuō)沒(méi)有公之于眾。
“大部門(mén)制”改革后，交通運輸部在公路水路領(lǐng)域的基礎上加入了鐵路、民航和郵政的法律法規，2016年11月，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于完善綜合交通運輸法規體系的實(shí)施意見(jiàn)》(交法發(fā)〔2016〕195號)。原來(lái)交通部的“公路水路交通法規體系”升格成了“綜合交通運輸法規體系”。
2016版交通運輸法規體系與四年后的2020版交通法規體系的文件，從標題到形式都十分近似。
或許是為了與建設“交通強國”相銜接，如今這個(gè)體系叫“交通法規體系”。
這兩個(gè)法規體系，總體框架上非常接近，都是“綜合(跨運輸方式)+五大專(zhuān)業(yè)”。
相對于2016版，2020版法規體系在“跨運輸方式法規系統”中刪除了《多式聯(lián)運法》;在“公路法規系統”中增加了《農村公路條例》;在“水路法規系統”將《船員條例》升格為《船員法》;在民航法規體系中新增了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理條例》，刪除了《航空運輸危險品管理條例》《民用航空運輸不定期飛行管理暫行規定》，等等。
對照兩個(gè)版本法規體系中法律法規的制定情況，可以發(fā)現四年來(lái)變化不大。
2016年“待制定”“待修改”的，到2020年基本仍是“待制定”“待修改”狀態(tài)。最大的變化，是待制定的《快遞條例》，到2020年成為了已制定的《快遞暫行條例》。
此期間《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國道路運輸條例》都曾作修改，但只是個(gè)別條款的小修小補，沒(méi)有完成修改任務(wù)。
這兩個(gè)版本的法規體系也是相當于與一個(gè)立法規劃。
相對于2016年版法規體系到2030年，2020版法規體系的規劃期限更為長(cháng)遠，安排到本世紀中葉前。筆者可能已經(jīng)捱不到那一天了……
“緩”與“急”
2020版交通法規體系中共有53部法律、行政法規。
為觀(guān)察當下交通法規體系完整性或者進(jìn)展情況，筆者也試著(zhù)建立了一個(gè)簡(jiǎn)單評價(jià)指數體系，“已制定”的法律法規得2分，“待修改”的得1分，“待制定”的0分，然后按百分制折算。計算下來(lái)是41.5%。
這當然很不嚴謹。但是能夠說(shuō)明交通法規體系的“完善度”還不高。交通法規體系建設任重道遠。
然而這事急不來(lái)。不是靠著(zhù)交通人主觀(guān)努力就能夠完成的。
依法治國，各領(lǐng)域都要法律依據。但法律法規立法資源有限。各部門(mén)都在擠獨木橋。
因此在這較為龐大的法規體系中分出個(gè)要分出個(gè)輕重緩急。
與社會(huì )生活、經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系緊密的法律法規當然最要緊。特別是在那些環(huán)境劇烈變化、原有管理體制亟待調整的領(lǐng)域，立法修法就更為緊迫。
相關(guān)例子很多。打開(kāi)《中華人民共和國鐵路法》，感覺(jué)是蒸汽機車(chē)拉著(zhù)一列綠皮車(chē)廂迎面開(kāi)來(lái)……很多內容與當前體制對不上號了。
還有《收費公路管理條例》的修訂也很急迫。按照現行條例，越來(lái)越多的收費公路收費期限屆滿(mǎn)。收費公路整體制度亟需進(jìn)行重大調整。
去年年底交通運輸部發(fā)布《小微型客車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理辦法》(交通運輸部令2020年第22號)。根據《中華人民共和國立法法》“部門(mén)規章規定的事項應當屬于執行法律或者國務(wù)院的行政法規、決定、命令的事項”。這部部門(mén)規章的制定依據，大概只有交通運輸部的“三定”。這很容易引發(fā)一些爭議。
通過(guò)修訂《中華人民共和國道路運輸條例》，將汽車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)納入到道路運輸相關(guān)業(yè)務(wù)，是解決這一規章依據問(wèn)題最適合的方式。
這就又要說(shuō)到《中華人民共和國道路運輸條例》?！稐l例》發(fā)布后已經(jīng)三次修訂，都是根據單項的小修保養性質(zhì)，于事無(wú)補?！稐l例》修訂草案征求意見(jiàn)稿發(fā)了幾次，從篇幅上就看得出打磨工作明顯不夠。
“軟”與“硬”
雖然沒(méi)有權威定義，人們還是常常會(huì )把法律或者法律條文分成“硬法”、“軟法”。
一般來(lái)說(shuō)，有國家強制力保障實(shí)施的剛性規則，可以被稱(chēng)為“硬法”。
所謂“軟法”，一般是指一些空泛的法律條款，常常使用“鼓勵”“支持”“引導”“倡導”等一些詞匯。有行為模式要求，但沒(méi)有規定法律后果，也沒(méi)有設置相應的制約措施。
還有一些法律法規的條文本身比較抽象、模糊，缺乏法律應有的確定性，在執法中時(shí)常引起爭議，以至于不具有操作性。這也應該可以納入“軟法”的范疇。
還有些條文屬于可有可無(wú)的“正確的廢話(huà)”。大概也可以歸入軟法一類(lèi)。
交通運輸工作本來(lái)就是實(shí)打實(shí)的工作。相對于文化教育科技等領(lǐng)域的一些法律法規，交通法規總體上還是比較“硬”的，可以說(shuō)都是“硬法”。
但是交通領(lǐng)域相對“虛”一點(diǎn)的工作，也很容易出現“軟法”。
2016版交通法規體系中的《綜合交通運輸促進(jìn)法》，從標題上看就偏軟。在2020版法規體系中，這部法律的標題改成了《交通運輸法》，但從該法的地位、作用上看，還是很容易成為展示綜合交通運輸理念的宣言書(shū)，成為各種交通方式融合發(fā)展的倡議書(shū)。
交通法規中的軟條文也還是不少的。在《中華人民共和國道路運輸條例》中對經(jīng)營(yíng)者的一些“應當”的規定，在“法律責任”部分就找不到相應的處罰或者其他不利后果的條款。對違反相關(guān)規定的，執法者通常只能干瞪眼，而設定的義務(wù)也很讓難經(jīng)營(yíng)者去履行。
“軟法治理”當前也是比較流行的概念。但是就法律本身的價(jià)值而言，是應該劃底線(xiàn)、設紅線(xiàn)、架高壓線(xiàn)的。
“軟法治理”方面，在社會(huì )生活領(lǐng)域，道德規范可以發(fā)揮作用;在經(jīng)濟領(lǐng)域，可以通過(guò)政府規劃、財政政策、產(chǎn)業(yè)指導等手段實(shí)現目標。
法律，特別是對行政管理職權事項作出規定的行政法規，還是要硬起來(lái)。
“央”與“地”
國家層面的交通法規體系中，只有法律和行政法規。
但對地方而言，地方立法的涉及交通領(lǐng)域的地方性法規、地方政府規章，也是交通法規體系的組成部分。
我國的立法是中央、地方適當分權，多級并存和多類(lèi)結合的體制。2015年《中華人民共和國立法法》修改后，設區市普遍獲得了立法權。地方立法的層次就更多了。
為了彰顯立法職能，一些地方立法積極性很高。有的地方似乎還熱衷搞上下對應，上面有法律法規，地方也來(lái)個(gè)條例;省級立法踴躍，市里也不甘落后。
說(shuō)實(shí)在的，一些地方立法的質(zhì)量堪憂(yōu)。最突出的是重復立法問(wèn)題嚴重。有學(xué)者統計，有的地方立法重復上位法內容達到八九十。說(shuō)“移植”是好聽(tīng)的，實(shí)際就是“抄襲”?！跋路ǔ戏?，子法抄母法，一法抄多法”。
光是重復也就算了，有的地方立法喜歡標新立異。這里換個(gè)詞語(yǔ)，那里加個(gè)定語(yǔ)，不僅沒(méi)有實(shí)際意義，還造成一些歧義。
地方立法任務(wù)完成后，又缺少“養護”。上位法修改、廢止，下位法又跟不上，事實(shí)上處于失效狀態(tài)。
交通運輸的基本要求的內連外通，法制的統一與“車(chē)同軌”一樣重要。然而國家幅員遼闊，各地差異太大，全國完全一致顯然不現實(shí)。
何況交通領(lǐng)域有的工作屬于地方性事務(wù)。例如出租汽車(chē)， 1998版的交通部“三定規定”中就曾明確“將出租車(chē)管理職能交給地方各城市人民政府”。
交通法規體系中央地關(guān)系最好是這樣：
一是能統一則統一。
中央立法管用的，地方立法就不要立了。地方要避免為立法而立法，為任務(wù)而立法，更不要建地方的法規體系。當然中央的立法要充分征求地方意見(jiàn)，認真研究吸納各地的意見(jiàn)建議。
二是地方立法是補充。
中央已經(jīng)立法，但有未及事項需要補充的，地方立法根據特殊情況和實(shí)際需求進(jìn)行的填補、增補。在內容上不必面面俱到重復上位法。
中央立法盡可能兼顧到各地差異。對差異大的，通過(guò)授權給地方規定留出一定的空間。網(wǎng)約車(chē)立法中其實(shí)是個(gè)好例子。交通運輸部等部門(mén)的聯(lián)合規章規定了網(wǎng)約車(chē)管理的基本原則和整體框架，但又尊重地方事權，在車(chē)輛、司機準入方面各城市實(shí)行“一城一策”，有利于中央政策落地。
三是地方可以先行先試
中央尚未立法的事項，鼓勵地方先行立法，在實(shí)踐中形成經(jīng)驗，為中央立法提供借鑒。2020版交通法規體系文件就提出“對于國家層面尚不具備統一立法條件的領(lǐng)域，鼓勵地方在立法權限范圍內先期開(kāi)展地方立法”。
這是推進(jìn)交通法制化的地方實(shí)踐，也有利于交通法規建設全國層面的突破。在汽車(chē)租賃經(jīng)營(yíng)管理等方面，一些地區的立法探索，就為出臺部門(mén)規章以及將來(lái)的行政法規積累了經(jīng)驗。
期待交通法規體系框架早日建成。
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